美国《膳食补剂健康教育法案》的影响

　　美国国会在1994年通过《“膳食补充剂”健康与教育法案​》，旋即掀起全球草药和“回归自然”的热潮。美国“膳食补充剂”行业的销售额自2000年起每年有3-7%的增长。

　　业界包办策划 推动立法

　　鲜为人知的是DSHEA的立法并非由美国“联邦食品药品管理局FDA”推动的。相反地，整个法案从草拟，国会游说以至最终迅速成功立法都是由美国保健食品产业一手包办。

　　美国保健食品和草药产业本来是一个较散涣和薄弱的行业。自从美国药物发展在19世纪末踏上化学药物的道路及将此途径正统化后，天然药物便逐渐被边缘化和面临淘汰，整个行业最终的式微在当时看来亦只是时间问题而矣。但想不到?史的逆转竟然会使这个行业“绝境逢生”、蓬勃发展起来。

　　在90年代美国的化学药物的一些“不良反应”逐渐惹人注意，人心朝向采用较温和的“保健食品”。而当时的所谓“保健食品”几乎完全没有任何规管，定义亦缺清晰，而产品功效的夸大直逼药物声称的疗效。市场由此变得混乱，消费者不知所从，因此社会（尤其是美国医药界）纷纷要求FDA对行业进行大力的整顿和规管。

　　当时FDA有意将“保健食品”纳入“添加剂”范畴来加以规管，此未公开的意图却被外泄，美国保健食品行业闻之为之哗然、群起反对。业界普遍认为“保健食品”一旦被纳入“添加剂”即等如宣布行业的死亡，因为“添加剂”申请门槛之高，远超于一般保健食品企业能力所能承担，以致本来视为相对安全的产品难以开发和自由购买。这与美国自由市场的理念并不相符。

　　为了“捍卫”保健食品行业的生存，整个行业以犹他州为中心，一方面委?干练律师草写法例草案将“保健食品”、草药产品及多类“口服产品”等一并纳入一广义定义的“膳食补充剂”*，以求将整个类别定位为“食品”来减弱政府的规管。另一方面行业发动以“保护消费者选择自由”为主题的盛大宣传攻势，并利用电视广告来指控政府打压安全“保健食品”的不当。

　　恰巧当时国会中多个重要议员面临新一轮胜负难测的大选。共和民主两党因而达成协议，漏夜通过DSHEA，期间竟然没有经过委员会审核的正常程序。FDA措手不及，吃了一记闷棍，耿耿于怀。所以直到今天，FDA一直被指对DSHEA执法不力而为人所诟病。
 

　　赢“选择权”失“知情权”

　　DSHEA“偶然地”被通过的经验及其随后对全球产生的深远影响值得我们深思。FDA当时踌躇满志，轻视持份者，再加上黑箱作业，引致业界和消费者的强力反弹，碰巧遇上大选的政治生态，结果全军尽墨。今天看来，假定当日FDA成功将“保健食品”定位为“添加剂”，相信全球的“保健食品”产业可能现已全面萎缩了，连带草本产品亦一齐遭殃，更遑论国人希望的“中药国际化”。相反地，FDA若肯灵活变通与“保健食品”产业一起共同商议一套合理的规管制度，可能今天双方都陷入进退维谷的窘局的情况不会出现。

　　在另一方面，业界当时权宜地将广义化的“膳食补充剂”定位为“食品”，虽然达到了削弱政府规管的目的，使得“膳食补充剂”基本上不须经严格审批便可进入市场、促进了市场的发展，但松弛的规管亦引发了不少流弊，容易为不肖之徒所乘。

　　此外，“膳食补充剂”既然是“食品”，它只可提供营养讯息，而它保健功能的正确讯息却无法直接、堂堂正正及完整地传送给消费者。正因如此，后者很多时只可无奈地凭“道听途说”及传销的口头讲解来认识产品，使得“保健食品”产业在宣传介绍上踏进了自设的陷阱，扼杀了优良产品发展的空间，同时又导致滥竽充数产品的?滥。

　　总的来说，业界和民众虽赢得了“选择权”但却失掉了“知情权”，有悖其立法原意，亦使得“膳食补充剂”的发展到了某个地步便进入了穷巷，难以向前迈进。由于当局“依法”疏于规管，民众自然对“膳食补充剂”心理上亦有所防范，这始终不符合精明营商之道。

　　从DSHEA立法的经验可以见到，虽然宽松立法带来了产业廿年的蓬勃，但是官商之间的隔阂至今还未能消除。长远来说，政不通人不和毕竟是一个难以持续发展的模式，整个产业呈现劣化的迹象。再加上有加拿大及欧盟采用的审批制度都取得了一定的成功作为对比，DSHEA的松弛的规管难免备受质疑。

　　“膳食补充剂”的狭义定义为日常食物中缺乏的一些营养成分，如维他命等。
 

　　结语

　　本文开头引述的期刊在同一期以“后DSHEA世界的考虑”作为头条问题来咨询业界精英，这可以说是为“膳食补充剂”产业敲起了警号，只要稍有严重意外事件的出现，DSHEA的反对者必然会抓住机会用尽一切力量来重新修订这个法案。假如有这么一天，希望到时各持份者会理性地吸纳各方的意见，平衡各方利益，参照事实、科学、历史传统和其他各国的经验来进行改革，使得产品能真正为消费者提供明确的裨益，为“保健食品”产业揭开有建设性的新一页。